Różnice pomiędzy przetargiem na odbiór a przetargiem na odbiór i zagospodarowanie odpadów

W niniejszym artykule zostanie podjęta próba wskazania różnicy pomiędzy przetargiem na odbiór a przetargiem na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej „UCPG".

Na początku należy spróbować zdefiniować pojęcia: 'odbieranie odpadów komunalnych' oraz 'zagospodarowywanie odpadów komunalnych', gdyż UCPG nie zawiera definicji tych terminów, a mają one kluczowe znaczenie dla określenia przedmiotu zamówienia przy organizowaniu przetargów.

W literaturze wskazuje się, że odbioru odpadów z pewnością nie należy utożsamiać ze zbieraniem odpadów, które zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o odpadach", oznacza każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Zbieranie wytworzonych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych jest bowiem obowiązkiem właściciela nieruchomości. Zebrane w ten sposób odpady są odbierane przez firmy, które w obecnym stanie prawnym uzyskały stosowne zezwolenie, i przekazywane do zagospodarowania podmiotom prowadzącym instalacje odzysku lub unieszkodliwiania.

Odnośnie pojęcia 'zagospodarowywania odpadów' należy zauważyć, że art. 1a UCPG  w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odsyła do stosowania przepisów ustawy o odpadach. Ustawa o odpadach nie posługuje się jednak pojęciem 'zagospodarowanie odpadów', lecz pojęciem 'gospodarowanie odpadami'. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 tej ustawy gospodarowanie odpadów to zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Definicja ta wydaje się zbyt szeroka i nieadekwatna co do faktycznego znaczenia pojęcia 'zagospodarowywania odpadów'. na gruncie UCPG Jak słusznie zwraca się uwagę w literaturze, prawdopodobnie brak precyzji ustawodawcy jest wynikiem przeniknięcia do UCPG potocznego słownictwa, a pojęcie 'zagospodarowywania odpadów' należy odnosić do czynności, działań, procesów, jakim są poddawane odpady.

Ministerstwo Środowiska wskazuje, że różnica między przetargiem na odbieranie odpadów a przetargiem na odbieranie i zagospodarowanie odpadów dotyczy zasad określania, do której instalacji odpady powinny być przekazywane. W przypadku przetargu tylko na odbieranie odpadów komunalnych - podmiot odbierający będzie odbierał odpady komunalne i przewoził je do instalacji wskazanych przez gminę. Natomiast w przypadku przetargu na odbieranie i zagospodarowanie podmiot odbierający odpady komunalne będzie wybierał i wskazywał w ofercie instalacje, do których będzie przekazywał odpady (gmina je niejako zaakceptuje poprzez wybór jego oferty). Ministerstwo Środowiska wskazuje także, że wskazane powyżej możliwe sposoby postępowania dotyczą zarówno odpadów podlegających zagospodarowaniu w regionalnej instalacji, m.in. zmieszanych (zauważyć jednak należy, że w praktyce może nie być tu żadnego wyboru, jeżeli w regionie jest tylko jedna regionalna instalacja), jak również odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości w sposób selektywny, które mogą, ale nie muszą trafić do regionalnej instalacji.

Pogląd prezentowany przez Ministerstwo Środowiska jest krytykowany w literaturze, gdyż jedyna różnica pomiędzy tymi przetargami sprowadza się do rodzaju usług, jakich wymaga zamawiający: odbierania albo odbierania i zagospodarowania odpadów.

Odnosząc się do wyżej zaprezentowanych stanowisk w zakresie różnic między przetargiem na sam odbiór oraz na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych należy zasygnalizować, że dopuszczalność wskazywania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia konkretnych instalacji do przetwarzania odpadów, do których miałyby trafić odbierane odpady, budzi znaczne wątpliwości z uwagi na przepisy Prawa zamówień publicznych oraz prawa antymonopolowego, a wobec tego i stanowisko Ministerstwa Środowiska jest dyskusyjne. Zarazem jednak przyjmując racjonalność ustawodawcy, wydaje się, że konieczność organizowania przetargu na sam odbiór odpadów komunalnych może mieć miejsce w dwóch sytuacjach:

1)  gdy gmina powierzyła zagospodarowanie odpadów komunalnych gminnej jednostce organizacyjnej (w tym spółce komunalnej) jako podmiotowi wewnętrznemu, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, z pominięciem procedur z Prawa zamówień publicznych;

2)  gdy gmina organizuje dwa odrębne przetargi: jeden na odbiór odpadów komunalnych, drugi na zagospodarowywanie odpadów komunalnych (przetarg na samo zagospodarowywanie odpadów komunalnych jest dopuszczalny na ogólnych zasadach Prawa zamówień publicznych, pomimo iż art. 6d ust. 1 UCPG wprost go nie wymienia).

W tych dwóch wyżej wymienionych sytuacjach zasadne byłoby wskazanie w przetargu na odbiór odpadów komunalnych instalacji, do której mają być przekazywane odpady celem ich zagospodarowywania, przy czym kwestia dopuszczalności takiego wskazania wymagała dokonania dalszej szczegółowej analizy.